國家對生態(tài)環(huán)保歷來高度重視，一直都是環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手抓。在“十四五”規(guī)劃中，更是明確提到“推動綠色低碳發(fā)展，在發(fā)展過程中解決生態(tài)環(huán)境問題”。而EOD模式能從根本上解決生態(tài)環(huán)保治理面臨的“缺錢”困境，使“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”相融合，將生態(tài)環(huán)保治理帶來的價(jià)值內(nèi)部化，讓項(xiàng)目整體收益達(dá)到自平衡，實(shí)現(xiàn)政府資金“零投入”?？梢灶A(yù)見，EOD模式在未來有成為主流片區(qū)開發(fā)模式的潛力。

EOD（Eco-environment-oriented Development）生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)，它是一種實(shí)施理念、一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施模式，而并非投融資模式。所謂EOD模式，是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等方式，推動公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進(jìn)、市場化運(yùn)作、一體化實(shí)施、可持續(xù)運(yùn)營，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項(xiàng)目實(shí)踐，有利于積極穩(wěn)妥推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，推動生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)。

近年來，EOD模式作為能較好解決環(huán)境改善項(xiàng)目資金但不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的創(chuàng)新方式，受到越來越廣泛的關(guān)注，政策出臺愈加密集，金融產(chǎn)品日益豐富，已成為“綠水青山”與“金山銀山”統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑。

2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號），對EOD展開實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，并向各地區(qū)征集EOD模式備選試點(diǎn)項(xiàng)目（每個(gè)省份申報(bào)數(shù)量原則上不超過3個(gè)），試點(diǎn)內(nèi)容包括：發(fā)展理念創(chuàng)新、融合發(fā)展創(chuàng)新、實(shí)施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新。國家開發(fā)銀行對符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目，按照精準(zhǔn)施策、市場化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度。

2021年9月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出：探索多樣化補(bǔ)償方式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目試點(diǎn)。

2021年10月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行三部門發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號），向各地征集第二批EOD模式備選項(xiàng)目（每個(gè)省份申報(bào)數(shù)量原則上不超過3個(gè)），本次重點(diǎn)支持實(shí)施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項(xiàng)目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點(diǎn)項(xiàng)目。

2022年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號）明確要求：推進(jìn)適宜金融支持的重大生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目謀劃，建設(shè)生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲備庫，并明確將生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式項(xiàng)目列為支持對象，這標(biāo)志著EOD模式項(xiàng)目正式進(jìn)入常態(tài)化推進(jìn)階段。

2023年12月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、中國人民銀行辦公廳、金融監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號）明確要求：找準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境問題，確保精準(zhǔn)施治；選好關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，確保增值反哺；選對實(shí)施主體，確保落地實(shí)施；建立長效機(jī)制，確保持續(xù)運(yùn)營；堅(jiān)持守正創(chuàng)新，確保規(guī)范實(shí)施。

1. 實(shí)施主體的變化

在試點(diǎn)階段，EOD模式試點(diǎn)申報(bào)主體和實(shí)施主體為市（縣、區(qū)）人民政府、園區(qū)管委會等。依托項(xiàng)目已落地實(shí)施的地區(qū)，鼓勵(lì)政府或園區(qū)管委會與試點(diǎn)依托項(xiàng)目承擔(dān)單位聯(lián)合申報(bào)與實(shí)施，政府或園區(qū)管委會為聯(lián)合體牽頭方。這就意味著，政府平臺公司可作為項(xiàng)目實(shí)施主體，直接參與到項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)中。

而到了《導(dǎo)則》階段，EOD項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)采用競爭性方式確定，并滿足相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定。積極鼓勵(lì)民間資本參與，同時(shí)市場主體可單獨(dú)或組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目競爭，項(xiàng)目實(shí)施主體不得僅為工程建設(shè)單位、財(cái)務(wù)投資人等。這一轉(zhuǎn)變避免了過去傳統(tǒng)的EPC工程建設(shè)的粗暴模式，更鼓勵(lì)投資建設(shè)運(yùn)營一體化等模式?！秾?dǎo)則》對實(shí)施主體有了更明確的要求：

①實(shí)施主體須具備項(xiàng)目投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營能力，不得僅為工程建設(shè)單位、財(cái)務(wù)投資人等；實(shí)施主體經(jīng)營范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容等。

②市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為實(shí)施主體。

③項(xiàng)目組織主體依法依規(guī)采用競爭性方式一次性確定實(shí)施主體，不得采用授權(quán)委托、AB0（授權(quán)－建設(shè)－運(yùn)營）等方式。

④聯(lián)合體形式參與實(shí)施主體競爭的，應(yīng)成立EOD項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體，確定股東協(xié)議、公司章程等。

⑤不得將其他項(xiàng)目與EOD項(xiàng)目合并招標(biāo)，或拆分招標(biāo)。

2. 子項(xiàng)數(shù)量的變化

在試點(diǎn)階段，申報(bào)試點(diǎn)必須具有可依托的試點(diǎn)項(xiàng)目。試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)以綠色化、系統(tǒng)性的發(fā)展思路，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育重點(diǎn)、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等，統(tǒng)籌確定。子項(xiàng)目間相互關(guān)聯(lián)、有效融合。依托項(xiàng)目均須完成項(xiàng)目可研批復(fù)，并未對子項(xiàng)目數(shù)量進(jìn)行限制。在試點(diǎn)申報(bào)階段，申報(bào)項(xiàng)目有包含10個(gè)子項(xiàng)目數(shù)量的。

而到了入庫和《導(dǎo)則》階段，明確子項(xiàng)目必須滿足項(xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項(xiàng)目捆綁，組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過5個(gè)。

此外，增加了EOD項(xiàng)目由實(shí)施主體整體立項(xiàng)，不得將E0D整體項(xiàng)目拆分為不同項(xiàng)目立項(xiàng)，并按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定立項(xiàng)。在申報(bào)階段不立項(xiàng)，在實(shí)施階段立項(xiàng)。

3. 項(xiàng)目投資的變化

在試點(diǎn)階段，并未對項(xiàng)目的投資額進(jìn)行限定，導(dǎo)致試點(diǎn)申報(bào)階段，項(xiàng)目大小從10億到500億元不等。而地方申報(bào)過程中，捆綁、大包大攬，導(dǎo)致即使試點(diǎn)申報(bào)成功也難以落地，有違EOD模式實(shí)施初衷。

而到了入庫階段，鑒于試點(diǎn)階段的案例經(jīng)驗(yàn)，新的入庫指南明確了地市級及以上政府作為申報(bào)主體和實(shí)施主體的EOD項(xiàng)目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報(bào)和實(shí)施主體的項(xiàng)目，原則上投資總額不高于30億元。

《導(dǎo)則》要求，重點(diǎn)謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎(chǔ)好、“小而美”的項(xiàng)目。之后，評審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目，區(qū)縣級在10億元左右，地市級在30億元左右。

4. 建設(shè)內(nèi)容的變化

在試點(diǎn)階段，試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)以綠色化、系統(tǒng)性的發(fā)展思路，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育重點(diǎn)、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等，統(tǒng)籌確定。生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施。公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，肥瘦搭配組合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理投融資渠道。并未對具體的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行限定，僅需要做到一體化實(shí)施即可。

而到了入庫階段，入庫指南對環(huán)境治理及E的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定，主要支持方向包括：大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理。從以上八大方面踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)環(huán)保理念。

1. 項(xiàng)目實(shí)施主體要有能力

《實(shí)施導(dǎo)則》規(guī)定“市場主體可單獨(dú)或組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目競爭。以聯(lián)合體形式參與的，應(yīng)成立EOD項(xiàng)目公司，確定股東協(xié)議、公司章程等。市場主體或其成立的EOD項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目實(shí)施主體，須具備項(xiàng)目投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營能力，經(jīng)營范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容。項(xiàng)目實(shí)施主體不得僅為工程建設(shè)單位、財(cái)務(wù)投資人等”，可見，EOD項(xiàng)目實(shí)施主體既可以是城投，也可以是城投與社會資本組建的項(xiàng)目公司，社會資本不得為工程單位、財(cái)務(wù)投資人，并應(yīng)具備一定的運(yùn)營能力。實(shí)施主體確定的時(shí)間即可為入庫前，也可為入庫后。故為明確主體招標(biāo)條件，建議在項(xiàng)目入庫后招標(biāo)確定項(xiàng)目實(shí)施主體。總體來講，關(guān)鍵在于實(shí)施主體能力能否承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，地方平臺是主力，但不能有政府隱性債務(wù)。

2. 環(huán)境治理內(nèi)容要精準(zhǔn)

根據(jù)《實(shí)施導(dǎo)則》要求，應(yīng)首先識別本地區(qū)突出生態(tài)環(huán)境問題，開展現(xiàn)狀調(diào)查與成因分析。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)和成因分析結(jié)果，選擇對實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)支撐作用大、實(shí)施必要性強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。且要有明確的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，按照環(huán)境問題—治理目標(biāo)—解決方案—工程措施的方法確定生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)滿足以下條件：

（1）公益性，屬于政府事權(quán)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。企業(yè)責(zé)任范圍內(nèi)的礦山治理、土壤與地下水污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)、“三同時(shí)”環(huán)保設(shè)施等非公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容不納入。

（2）精準(zhǔn)性，生態(tài)環(huán)境治理措施能夠有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。僅以調(diào)水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護(hù)、滑坡治理、景觀綠化等，而無實(shí)質(zhì)性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的不納入。

（3）關(guān)聯(lián)性，生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值能夠關(guān)聯(lián)到具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上，項(xiàng)目收益具有確定性，增強(qiáng)投資人和金融機(jī)構(gòu)的投入意愿。

（4）可行性，技術(shù)路線和工程措施科學(xué)合理，滿足相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求。不符合宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙原則，違反自然規(guī)律、大量使用非鄉(xiāng)土植物或引入外來入侵物種、錯(cuò)位修復(fù)、過度修復(fù)的不納入。

（5）確定性，組織實(shí)施具有明確的政策依據(jù)，短期能夠落地實(shí)施。片區(qū)綜合開發(fā)、污染場地修復(fù)+原位開發(fā)項(xiàng)目等實(shí)施規(guī)模大、周期長、不確定因素多、政策風(fēng)險(xiǎn)大的暫不納入；

（6）其他，城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施等不納入；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評估等工作任務(wù)不納入。

3. 關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)能反哺

首先，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的謀劃要契合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際。需要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項(xiàng)要求，契合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)與需求預(yù)期等確定關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。

其次，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)相互關(guān)聯(lián)、有效融合。《入庫指南》指出“項(xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項(xiàng)目捆綁?！钡趯?shí)踐中，往往難以把握關(guān)聯(lián)性的內(nèi)在邏輯，捆綁無關(guān)聯(lián)子項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目邊界不清，融合關(guān)系不明。一般而言，要求產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在地理位置、資產(chǎn)形成、收益實(shí)現(xiàn)等方面和生態(tài)環(huán)境治理存在關(guān)聯(lián)性。一方面，在空間上相鄰，確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)空間位置關(guān)系臨近，滿足增值要求；另一方面，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)之間要存在產(chǎn)業(yè)鏈上下游的關(guān)系。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)要對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有較高的依賴性；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善要對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的價(jià)值提升作用。

最后，科學(xué)測算關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益自平衡。為強(qiáng)化項(xiàng)目收益內(nèi)部反哺機(jī)制，需在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，成本收益測算范圍不能超出依托項(xiàng)目范圍，不能泛化項(xiàng)目收益，且項(xiàng)目收益來源應(yīng)符合金融機(jī)構(gòu)融資的要求。與此同時(shí)，項(xiàng)目收益應(yīng)非財(cái)政化和非地產(chǎn)化，不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。另外《入庫指南》以及項(xiàng)目實(shí)際申報(bào)經(jīng)驗(yàn)顯示，生態(tài)環(huán)境部要求項(xiàng)目不得在土地上下功夫，土地一二級聯(lián)動、社會資本參與土地一級開發(fā)、商業(yè)類地產(chǎn)開發(fā)等均不受支持。

4. 投資規(guī)?！靶《馈?/span>

在確定EOD項(xiàng)目投資規(guī)模時(shí)，不能盲目求大求多。一是需要考慮項(xiàng)目投入與產(chǎn)出相平衡問題，根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，算好賬、算對賬、算平賬，項(xiàng)目包裝過大，項(xiàng)目收益與投入難以有效平衡。二是應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目所在地的實(shí)際情況，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政能力、市場主體信用等級相適應(yīng)，因地制宜設(shè)置項(xiàng)目規(guī)模，否則往往無法保障項(xiàng)目融資落地。

5. 隱性債務(wù)把控好

地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，或者違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，其核心特征主要為：決策主體是政府，資金用途為公益，償債資金來源最終為財(cái)政。因此，對于EOD項(xiàng)目，一是要嚴(yán)格按照環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目一體化實(shí)施，收益反哺的原則，科學(xué)謀劃布局關(guān)聯(lián)生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，確保項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出自平衡，測算不得將與本項(xiàng)目相關(guān)的政府收入納入項(xiàng)目收益；二是不涉及運(yùn)營期間政府付費(fèi)，不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益；三是通過公開競爭程序選擇實(shí)施主體，簽訂《EOD合同》，有效分配和隔離風(fēng)險(xiǎn)；四是政府不為項(xiàng)目實(shí)施提供任何形式的融資承諾和擔(dān)保。

隨著政策完善EOD模式正在走向成熟，EOD項(xiàng)目也正在隨著模式成熟而變得更加有效。無論是地方政府還是項(xiàng)目實(shí)施主體在謀劃EOD時(shí)，要時(shí)刻掌握最新的政策要求，對實(shí)時(shí)政策充分理解到位，如此才能讓謀劃的項(xiàng)目更精準(zhǔn)落地。一般長期致力于EOD政策研究和實(shí)踐操作的咨詢機(jī)構(gòu)，在此類項(xiàng)目謀劃中更具前瞻性和落地性，咨詢機(jī)構(gòu)的盡早參與更有利于EOD項(xiàng)目謀劃實(shí)施。