2023年12月27日生態(tài)環(huán)境部等四部委聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD)項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》（環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施導(dǎo)則》），就加強(qiáng)EOD模式項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱：項(xiàng)目）謀劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督等活動(dòng)提出了系列指導(dǎo)和規(guī)范意見?！秾?shí)施導(dǎo)則》的發(fā)布回應(yīng)了社會(huì)各界的關(guān)切和需求，提出了積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進(jìn)EOD模式的創(chuàng)新舉措，使EOD模式進(jìn)入了繼1.0版本的試點(diǎn)征集階段和2.0版本的常態(tài)入庫(kù)階段后的3.0版本的導(dǎo)則新規(guī)階段。

 EOD模式發(fā)展的三個(gè)階段和兩個(gè)層級(jí) 

自2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)通知》），向全國(guó)征集備選項(xiàng)目以來，EOD模式經(jīng)歷了3年多發(fā)展歷程。在中央嚴(yán)控地方政府債務(wù)、PPP新機(jī)制、存量資產(chǎn)盤活業(yè)務(wù)走弱等形勢(shì)下，EOD模式一躍成為當(dāng)前投資建設(shè)領(lǐng)域最火熱的項(xiàng)目組織方式。為指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施，2022年3月和2023年12月生態(tài)環(huán)境部等部委先后發(fā)布《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《入庫(kù)指南》）和《實(shí)施導(dǎo)則》，推動(dòng)EOD模式邁入規(guī)范發(fā)展階段。與此同時(shí)，多個(gè)省市先后推出EOD模式省級(jí)試點(diǎn)或省級(jí)入庫(kù)政策，省級(jí)項(xiàng)目頻現(xiàn)。整體上看，目前EOD模式呈現(xiàn)三個(gè)發(fā)展階段（即1.0版本的試點(diǎn)征集階段、2.0版本的常態(tài)入庫(kù)階段和3.0版本的導(dǎo)則新規(guī)階段）和兩個(gè)項(xiàng)目層級(jí)（國(guó)家級(jí)和省級(jí)）的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（一）三個(gè)階段

1. 試點(diǎn)征集階段

2020年9月至2022年4月為第一個(gè)階段，即試點(diǎn)征集階段。該階段開始的標(biāo)志為《試點(diǎn)通知》的發(fā)布。不到兩年時(shí)間內(nèi)，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開發(fā)銀行組織了兩期試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作，一共94個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目入選，部分項(xiàng)目獲得了金融機(jī)構(gòu)的支持，起到了明顯的探索和示范作用。

不過，試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作在取得可喜成績(jī)的同時(shí)，也暴露出了一些問題，突出表現(xiàn)為：一是忽視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和項(xiàng)目承載能力，盲目貪大求全，要素保障不足，成熟度不夠，項(xiàng)目落地性差；二是以土地出讓收入或新增稅收返還作為還款來源，加大地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是在試點(diǎn)申報(bào)成功后，隨意變更實(shí)施方案內(nèi)容，調(diào)整實(shí)施方式；四是忽視項(xiàng)目投融資和運(yùn)營(yíng)工作以為申報(bào)成功就萬事大吉，目標(biāo)導(dǎo)向不明確等等。

2. 常態(tài)入庫(kù)階段

2022年4月至2023年12月為第二個(gè)階段，即常態(tài)入庫(kù)階段。該階段開始的標(biāo)志為《入庫(kù)指南》的發(fā)布?！度霂?kù)指南》總結(jié)了試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，啟用了金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，就項(xiàng)目報(bào)送提出了具體要求，主要包括項(xiàng)目投資總額、子項(xiàng)目數(shù)量、收益來源、合規(guī)性以及年度申報(bào)總數(shù)等。核心要求可以簡(jiǎn)單概括為“3555”，即區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目投資總額原則上不高于30億元、地市級(jí)及以上項(xiàng)目投資總額原則上不高于50億元，項(xiàng)目子項(xiàng)目數(shù)量不高于5個(gè)，各省每年入庫(kù)項(xiàng)目原則上不超過5個(gè)?！度霂?kù)指南》發(fā)布后，項(xiàng)目從試點(diǎn)征集階段的“一年一發(fā)文、集中評(píng)選一次”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺墒煲粋€(gè)，上報(bào)一個(gè)”。

在《入庫(kù)指南》的指導(dǎo)和約束下，入庫(kù)項(xiàng)目的規(guī)范性和質(zhì)量較試點(diǎn)征集階段有了明顯提高，各地對(duì)EOD模式的認(rèn)識(shí)也逐漸加深。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部披露數(shù)據(jù)，截至2023年9月底，全國(guó)已有205個(gè)項(xiàng)目入國(guó)家?guī)觳⑾蚪鹑跈C(jī)構(gòu)推送，總投資9213億元，融資需求6439億元，其中77個(gè)項(xiàng)目獲得金融機(jī)構(gòu)支持，授信1890億元，發(fā)放貸款532億元。

不過，隨著項(xiàng)目數(shù)量的增多和落地效率的加快，一些問題愈加突出，包括：夸大或虛構(gòu)生態(tài)環(huán)境問題，生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足，實(shí)施流程尤其是項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施主體確定等方面不規(guī)范不統(tǒng)一，報(bào)送項(xiàng)目和融資項(xiàng)目“兩張皮”等等。整體來看，EOD模式呈泛生態(tài)化趨勢(shì)，部分項(xiàng)目存在新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不符合EOD模式的核心要義，引起了一定的爭(zhēng)議。

3. 導(dǎo)則新規(guī)階段

2023年12月27日起為第三個(gè)階段，即導(dǎo)則新規(guī)階段。該階段開始的標(biāo)志為《實(shí)施導(dǎo)則》的發(fā)布?！秾?shí)施導(dǎo)則》及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)各界的關(guān)切和需求，從EOD模式的核心要義出發(fā)，對(duì)項(xiàng)目謀劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督等全流程活動(dòng)提出系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范意見，約束之嚴(yán)、力度之深、態(tài)度之謹(jǐn)慎前所未有。

在《實(shí)施導(dǎo)則》發(fā)布之前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)按照其精神評(píng)審2023年11月報(bào)送的項(xiàng)目。從反饋信息來看，評(píng)審專家在項(xiàng)目生態(tài)治理邊界及必要性、生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的關(guān)聯(lián)程度、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益的穩(wěn)定合理性、項(xiàng)目實(shí)施主體確定等方面的評(píng)審要求顯著增加。當(dāng)然，由于彼時(shí)《實(shí)施導(dǎo)則》尚未發(fā)布，評(píng)審時(shí)未對(duì)報(bào)送文本中有關(guān)項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試、資金來源、評(píng)估監(jiān)督等方面作深究。預(yù)計(jì)2024年1月報(bào)送的項(xiàng)目將嚴(yán)格按照《實(shí)施導(dǎo)則》規(guī)定，部分項(xiàng)目報(bào)送文本將做較大調(diào)整。

（二）兩個(gè)層級(jí)

1. 國(guó)家?guī)?/span>

2021年4月6日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國(guó)家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目融資的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕158號(hào)，以下簡(jiǎn)稱〔2021〕158號(hào)文）提出，“在中央項(xiàng)目庫(kù)中補(bǔ)充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，加強(qiáng)固體廢物和危險(xiǎn)廢物處理處置及資源綜合利用、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理等重大項(xiàng)目，以及生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式、生態(tài)補(bǔ)償、‘無廢城市’建設(shè)等試點(diǎn)項(xiàng)目的儲(chǔ)備與支持”，“國(guó)家開發(fā)銀行各分行對(duì)中央項(xiàng)目庫(kù)中符合放貸條件的項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境部門推薦的其他生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目?jī)?yōu)先開展盡職調(diào)查、優(yōu)先進(jìn)行審查審批、優(yōu)先安排貸款投放、優(yōu)先給予優(yōu)惠利率、優(yōu)先給予延長(zhǎng)貸款期限等優(yōu)惠信貸政策支持”。

《入庫(kù)指南》的發(fā)布表明金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)開始正式運(yùn)行，這就是項(xiàng)目入的“庫(kù)”。金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)是中央生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目庫(kù)的子庫(kù)，主要支持有足夠收益、可以采用市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式、有融資需求的項(xiàng)目，項(xiàng)目通過“肥瘦搭配”可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的自求平衡，且通過合規(guī)模式不增加地方政府隱性債務(wù)。金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)支持企業(yè)事權(quán)責(zé)任和政府事權(quán)責(zé)任兩類項(xiàng)目，其中政府事權(quán)責(zé)任的項(xiàng)目主要采用EOD模式。

截至2023年9月底全國(guó)已有的205個(gè)項(xiàng)目都是國(guó)家?guī)祉?xiàng)目。也就是說，截至2023年9月，全國(guó)已有299個(gè)國(guó)家級(jí)項(xiàng)目（s含前兩批試點(diǎn)項(xiàng)目）。

2. 省級(jí)試點(diǎn)或省庫(kù)

在《試點(diǎn)通知》發(fā)布之后，山東、安徽等省就推出了本省的項(xiàng)目試點(diǎn)申報(bào)政策?！度霂?kù)指南》發(fā)布之后，江蘇等地加快公布本省的省級(jí)EOD試點(diǎn)或入庫(kù)政策。截至2023年底，已有山東、安徽、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、四川、甘肅、云南、山西、陜西等地發(fā)布省級(jí)項(xiàng)目入庫(kù)或試點(diǎn)申報(bào)相關(guān)政策，山東、安徽、江蘇、浙江、福建、廣西等地省庫(kù)或省級(jí)試點(diǎn)庫(kù)已正式投入運(yùn)行并開展了項(xiàng)目評(píng)審、公布了入選項(xiàng)目清單，廣東等地省庫(kù)或省級(jí)試點(diǎn)庫(kù)已具備運(yùn)行條件，四川等地省庫(kù)或省級(jí)試點(diǎn)庫(kù)正在籌備之中。

上述各省中最值得注意的是江蘇省，不僅給予項(xiàng)目包括“環(huán)保貸”“環(huán)保擔(dān)”支持、省財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先保障污染物排污指標(biāo)等在內(nèi)的支持政策，還進(jìn)一步將項(xiàng)目分為工業(yè)園區(qū)提升類、農(nóng)村環(huán)境綜合整治類、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)類、重大生態(tài)環(huán)境治理類及其他需要支持類五類，并提出了項(xiàng)目建設(shè)通用引導(dǎo)指標(biāo)、分類引導(dǎo)指標(biāo)及項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2023年底江蘇省還創(chuàng)新推出“環(huán)基貸”產(chǎn)品，為環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供最大優(yōu)惠和最優(yōu)政策。目前金融機(jī)構(gòu)已與政府部門、省屬國(guó)有企業(yè)、EOD項(xiàng)目簽約授信800億元。

截至2023年底，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有126個(gè)省庫(kù)或省級(jí)試點(diǎn)EOD模式項(xiàng)目，其中山東省19個(gè)、江蘇省30個(gè)、浙江省9個(gè)、福建省5個(gè)、廣西壯族自治區(qū)43個(gè)、安徽省20個(gè)。按照項(xiàng)目平均投資額20億元計(jì)算，項(xiàng)目總投資額已超2000億元。數(shù)個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)獲得銀行支持，落地效率較高。

《實(shí)施導(dǎo)則》給EOD模式項(xiàng)目帶來的新變化 

超400個(gè)項(xiàng)目、上萬億投資、數(shù)個(gè)省庫(kù)或省級(jí)試點(diǎn)……，洶涌而來的EOD模式大潮，頗有席卷投資建設(shè)領(lǐng)域之勢(shì)，暴露出來的泛生態(tài)化等問題亟待糾正。《實(shí)施導(dǎo)則》及其附件《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施方案編制指南》（以下簡(jiǎn)稱《編制指南》）的發(fā)布正當(dāng)其時(shí)。從內(nèi)容上看，《實(shí)施導(dǎo)則》包括了對(duì)EOD模式主旨和原則的強(qiáng)調(diào)和調(diào)整，也大篇幅新增細(xì)化了對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程的指導(dǎo)和規(guī)范，還有部分內(nèi)容待相關(guān)部門提供后續(xù)政策支撐。

（一）強(qiáng)調(diào)和調(diào)整部分

1. 調(diào)整EOD模式定義

《實(shí)施導(dǎo)則》開篇就對(duì)EOD模式定義做了調(diào)整，主要是在原有定義之前新增了指引思想——“以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)”，在之后新增了操作邏輯——“以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入”和項(xiàng)目意義——“是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項(xiàng)目實(shí)踐，有利于積極穩(wěn)妥推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)”。本部分修改響應(yīng)了EOD模式的內(nèi)核要求，將EOD模式作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)的方式，要求項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)生態(tài)負(fù)擔(dān)到生態(tài)資源再到生態(tài)市場(chǎng)的兩個(gè)驚險(xiǎn)跳躍，二者缺一不可。

《實(shí)施導(dǎo)則》還再次將EOD界定為項(xiàng)目組織實(shí)施方式。雖然業(yè)界對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施方式已有共識(shí)，即界定項(xiàng)目相關(guān)方角色和關(guān)系的PPP、投資人+EPC等才是項(xiàng)目組織實(shí)施方式或項(xiàng)目操作模式，將EOD稱之為項(xiàng)目組織思想或項(xiàng)目實(shí)施思路更為恰當(dāng)。前者好比餐具，決定項(xiàng)目參與方及其角色；后者好比餐桌，決定項(xiàng)目邊界和內(nèi)容；至于金融工具，就是餐品。同一個(gè)餐桌，可以有不同餐具；同一個(gè)餐具，可以品嘗不同餐品。三者是三個(gè)層次的事物。不過，EOD的概念在社會(huì)傳播已多年，且社會(huì)公眾無力也無必要分辨三者的關(guān)系，如此界定也可理解。但頂層設(shè)計(jì)者還是有責(zé)任在必要場(chǎng)合向地方主要領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目核心人員說明三者關(guān)系，統(tǒng)一思想才是項(xiàng)目高效落地的前提。

2. 調(diào)整項(xiàng)目主體界定及其責(zé)任邊界

已有相關(guān)文件中的項(xiàng)目主體的界定是“試點(diǎn)申報(bào)主體和實(shí)施主體為市級(jí)及以下人民政府或園區(qū)管委會(huì)，鼓勵(lì)政府或園區(qū)管委會(huì)與試點(diǎn)依托項(xiàng)目承擔(dān)單位聯(lián)合申報(bào)與實(shí)施”，但是沒有明確說明兩類主體的角色和分工。

《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)項(xiàng)目主體的名稱做了調(diào)整，且明確了其分工，即“市、縣（區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會(huì)作為項(xiàng)目組織主體，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)、評(píng)估指導(dǎo)等工作，鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實(shí)施”，“市場(chǎng)主體作為項(xiàng)目實(shí)施主體，按照自主決策、自負(fù)盈虧的原則，負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地實(shí)施、運(yùn)維經(jīng)營(yíng)，按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及約定的要求，承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任”，項(xiàng)目組織主體負(fù)責(zé)提供服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，項(xiàng)目市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地實(shí)施和運(yùn)維經(jīng)營(yíng)。

《實(shí)施導(dǎo)則》還第一次提出鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索組織實(shí)施，為小而美的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)項(xiàng)目提供了政策基礎(chǔ)。

3. 強(qiáng)調(diào)主要的項(xiàng)目底限

一是強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理必要性和可行性。部分地方報(bào)送項(xiàng)目呈現(xiàn)泛生態(tài)化趨勢(shì)，長(zhǎng)此以往可能會(huì)弱化EOD模式的內(nèi)核，違背政策初衷?！秾?shí)施導(dǎo)則》秉持EOD內(nèi)核要義，在項(xiàng)目主體責(zé)任認(rèn)定、項(xiàng)目正負(fù)面清單、項(xiàng)目評(píng)估監(jiān)督等部分堅(jiān)持支持具有必要性和可行性的政府事權(quán)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，盡最大限度杜絕無實(shí)質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目或過度修復(fù)、錯(cuò)位修復(fù)的項(xiàng)目。

二是強(qiáng)調(diào)不新增地方政府隱性債務(wù)的底線。按照業(yè)界公認(rèn)的地方政府隱性債務(wù)認(rèn)定的“固定或相對(duì)固定、滯后、穿透認(rèn)定為財(cái)政支出”三大標(biāo)準(zhǔn)，地方政府隱性債務(wù)發(fā)生在資金支付環(huán)節(jié)，而非收入實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)?！秾?shí)施導(dǎo)則》則從收入實(shí)現(xiàn)和資金支付兩個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)入手，雙管齊下：在收入實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，要求財(cái)政相關(guān)收益（如土地出讓收益、土地指標(biāo)交易收益、城鎮(zhèn)污水垃圾處理收益、生態(tài)治理遺留的表土砂石等資源交易收益等）不得列入項(xiàng)目收益來源；在資金支出環(huán)節(jié)，再次強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目不得含有任何形式政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任和融資擔(dān)保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。此外，《實(shí)施導(dǎo)則》還在項(xiàng)目立項(xiàng)、主體選擇和資金投入等方面做了相關(guān)安排，如要求通過公開程序確定項(xiàng)目市場(chǎng)主體、項(xiàng)目按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定整體立項(xiàng)、禁止財(cái)政資金投入項(xiàng)目等，可謂事無巨細(xì)、面面俱到。

三是強(qiáng)調(diào)一體化實(shí)施的原則。EOD項(xiàng)目需一體化實(shí)施的原因主要為兩個(gè)：一是信貸支持的角度，即EOD項(xiàng)目主要資金來源以銀行信貸資金為主，銀行必須對(duì)“肥瘦搭配”類項(xiàng)目進(jìn)行多對(duì)一綜合授信和放貸，才能控制風(fēng)險(xiǎn)。二是統(tǒng)籌實(shí)施的角度，即市場(chǎng)主體必須同時(shí)承擔(dān)生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)兩類項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)責(zé)任。三是項(xiàng)目實(shí)際需求角度，即項(xiàng)目呈現(xiàn)多行業(yè)與多業(yè)態(tài)交叉特征，既需要專業(yè)的人干專業(yè)的事情，也需要專業(yè)能力的統(tǒng)一統(tǒng)籌和調(diào)度。因此，《試點(diǎn)通知》和《入庫(kù)指南》一再?gòu)?qiáng)調(diào)項(xiàng)目應(yīng)作為一個(gè)整體由一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施主體既有地方國(guó)企，也有地方國(guó)企和外部合作機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立的項(xiàng)目公司，鮮少見到無地方國(guó)企參股的實(shí)施主體。產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可參股實(shí)施主體，也可參股實(shí)施主體下設(shè)專業(yè)子公司，并確保實(shí)施主體對(duì)下設(shè)專業(yè)子公司具有實(shí)際控制權(quán)?！秾?shí)施導(dǎo)則》就此做了細(xì)化，要求實(shí)施主體采用競(jìng)爭(zhēng)性方式確定。按此規(guī)定，原有政府授權(quán)和兩段招標(biāo)（即先招所謂的實(shí)施主體，實(shí)施主體再招所謂的社會(huì)投資人）模式恐難獲支持?！秾?shí)施導(dǎo)則》還要求，施主主體需具備項(xiàng)目投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營(yíng)能力，經(jīng)營(yíng)范圍包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，不得僅為工程建設(shè)單位、財(cái)務(wù)投資人等，合同應(yīng)重點(diǎn)約定項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)及責(zé)任、運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目效果評(píng)估與監(jiān)督管理方式、相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰條款等。

（二）新增和細(xì)化部分

1. 項(xiàng)目實(shí)施流程

一直以來，業(yè)界缺乏標(biāo)準(zhǔn)的EOD項(xiàng)目實(shí)施流程。為了縮短項(xiàng)目操作時(shí)長(zhǎng)，多數(shù)項(xiàng)目采用的入庫(kù)與投融資并行的做法帶來了一些問題，比如：項(xiàng)目需根據(jù)入庫(kù)專家評(píng)審意見進(jìn)行修改，融資工作如何推進(jìn)？部分項(xiàng)目在完成銀行授信后再申報(bào)入庫(kù)，如果項(xiàng)目根據(jù)入庫(kù)規(guī)定還需要調(diào)整怎么辦？此外，在項(xiàng)目文本編制、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目主體確定等環(huán)節(jié)，也存在一些不明之處，比如：按照《入庫(kù)指南》要求項(xiàng)目的子項(xiàng)目數(shù)量不超過作何解，可否理解為子項(xiàng)目可研報(bào)告不超過5個(gè)？項(xiàng)目應(yīng)該按照政府投資類項(xiàng)目備案還是企業(yè)投資類項(xiàng)目備案？部分項(xiàng)目采用地方政府授權(quán)地方國(guó)企實(shí)施的方式是否合理？等等。

《實(shí)施導(dǎo)則》第一次將項(xiàng)目實(shí)施流程劃分為項(xiàng)目謀劃、方案設(shè)計(jì)、主體確定、項(xiàng)目實(shí)施、評(píng)估監(jiān)督五大環(huán)節(jié)，并對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的細(xì)分工作做了程序和規(guī)范要求。多數(shù)環(huán)節(jié)和要求是對(duì)前期行之有效做法的總結(jié)，也有部分環(huán)節(jié)和要求是對(duì)之前存疑或疏漏做法的規(guī)范，主要體現(xiàn)在：一是確定入庫(kù)、主體確定和項(xiàng)目立項(xiàng)的順序，項(xiàng)目的不可采用入庫(kù)與投融資并行的做法；二是項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)階段立項(xiàng)不是必須，立項(xiàng)考慮項(xiàng)目審批和融資要求；三是項(xiàng)目實(shí)施主體確定需采用競(jìng)爭(zhēng)性方式程序且“一招到底”，政府授權(quán)或兩段招標(biāo)的方式不再支持；四是項(xiàng)目入庫(kù)前需做市場(chǎng)測(cè)試，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、市場(chǎng)情況、主體能力等方面的分析；五是新增評(píng)估監(jiān)督環(huán)節(jié)。當(dāng)然，EOD項(xiàng)目作為企業(yè)投資項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施主體都沒有確定的情況下就編寫可研報(bào)告、確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，還是不盡符合項(xiàng)目投融資邏輯。

《實(shí)施導(dǎo)則》發(fā)布后，EOD項(xiàng)目有了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施流程和規(guī)范，對(duì)做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目前期工作，提高項(xiàng)目謀劃質(zhì)量和成熟度價(jià)值巨大。

2. 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

分析EOD項(xiàng)目公開信息中有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容，可看到幾個(gè)特征：一是部分項(xiàng)目環(huán)境治理和修復(fù)的內(nèi)容偏少、生態(tài)改善和提升的內(nèi)容較多；二是部分項(xiàng)目收益來源中生態(tài)治理后的砂石余料銷售、新增土地指標(biāo)交易收入、城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)用收取等收入比例偏高等；三是部分項(xiàng)目生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。這些問題導(dǎo)致部分項(xiàng)目呈現(xiàn)環(huán)境治理生態(tài)化、收入來源財(cái)政化、建設(shè)內(nèi)容離散化的趨勢(shì)，且有新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，偏離了EOD核心要義。

為此，《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容做了詳細(xì)要求，且列出了正負(fù)面支持清單。

生態(tài)治理方面，《實(shí)施導(dǎo)則》要求選擇對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)支撐作用大、實(shí)施必要性強(qiáng)、工作基礎(chǔ)好、生態(tài)環(huán)境效益顯著的公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容，且滿足公益性、精準(zhǔn)性、關(guān)聯(lián)性、可行性、確定性要求，也就是說項(xiàng)目要回歸環(huán)境治理而非生態(tài)提升，要確保短期可落地而非邊謀劃邊實(shí)施，要秉持市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)思維而非財(cái)政思維。按此要求，無實(shí)質(zhì)生態(tài)治理內(nèi)容的水利（河道清淤、邊坡維護(hù)、防洪堤壩等）、林草（綠化美化等）等項(xiàng)目皆不在政策支持之列，砂石余料銷售、新增土地指標(biāo)交易、城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)用等收入也不可作為項(xiàng)目收入來源，片區(qū)開發(fā)等需要邊謀劃邊實(shí)施邊招商的項(xiàng)目也將因周期長(zhǎng)、不確定性大難獲支持。

產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，《實(shí)施導(dǎo)則》支持發(fā)展空間大、市場(chǎng)預(yù)期好、項(xiàng)目收益佳、反哺能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)作物種植、生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、休閑娛樂、文化創(chuàng)意等生態(tài)環(huán)境依賴型產(chǎn)業(yè)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)，在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域發(fā)展光伏、種植養(yǎng)殖與加工等復(fù)合型產(chǎn)業(yè)?！秾?shí)施導(dǎo)則》還指出，不支持環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。也就是說，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需受生態(tài)治理促進(jìn)作用較大且自身不能產(chǎn)生較大環(huán)境影響因素，大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目恐將受此限制難獲支持。

關(guān)聯(lián)程度方面，《實(shí)施導(dǎo)則》從生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的地理位置和關(guān)聯(lián)方式上做了要求：項(xiàng)目?jī)?nèi)容應(yīng)相對(duì)聚焦，區(qū)域范圍應(yīng)相對(duì)集中；生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容深度融合，空間臨近或形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，互為條件，作為整體項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施。即項(xiàng)目應(yīng)聚焦再聚焦，避免不必要的項(xiàng)目捆綁，最好生態(tài)治理對(duì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的帶動(dòng)和促進(jìn)作用。

《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的約束堪稱嚴(yán)格，雖然還缺乏目標(biāo)定量指標(biāo)約束和項(xiàng)目分類工具指導(dǎo)，但可遏制環(huán)境治理生態(tài)化、收入來源財(cái)政化、建設(shè)內(nèi)容離散化等突出現(xiàn)象。

3. 項(xiàng)目資金來源

對(duì)EOD項(xiàng)目資金來源的約束是逐步趨嚴(yán)的。

《試點(diǎn)通知》要求探索政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、組建投資運(yùn)營(yíng)公司、開發(fā)性金融、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機(jī)制。所以前期EOD項(xiàng)目的資金來源一直以來都是多元化的，包括地方政府專項(xiàng)債、中央及省級(jí)預(yù)算內(nèi)資金、政府投資基金、銀行貸款等。部分項(xiàng)目編制多個(gè)子項(xiàng)目可研報(bào)告即源自于此，因?yàn)椴煌馁Y金來源需要編制不同的資金申請(qǐng)文件。這一現(xiàn)象的根本原因源于將EOD項(xiàng)目性質(zhì)認(rèn)定為政府綜合開發(fā)類項(xiàng)目而非企業(yè)投資類項(xiàng)目。

《實(shí)施導(dǎo)則》將EOD項(xiàng)目認(rèn)定為社會(huì)資本投資項(xiàng)目，且在《編制指南》中明確規(guī)定項(xiàng)目不得含有政府資金投入，包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金等，以政府資金實(shí)施的內(nèi)容不納入項(xiàng)目范圍，且項(xiàng)目不得含有任何形式政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任和融資擔(dān)保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。分析認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定覆蓋項(xiàng)目全生命周期，也就是項(xiàng)目不僅在建設(shè)期不可采用財(cái)政資金（如政府資本金注入），建成后也不能爭(zhēng)取投資補(bǔ)助或貼息，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后也不能申請(qǐng)各類財(cái)政支持資金。

《實(shí)施導(dǎo)則》將項(xiàng)目投融資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部歸于社會(huì)資本，要求社會(huì)資本在完全不依賴財(cái)政支持的情況下完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這對(duì)社會(huì)資本提出了非常高的要求。

4. 項(xiàng)目調(diào)整變更

《實(shí)施導(dǎo)則》發(fā)布之前，EOD項(xiàng)目的入庫(kù)申報(bào)內(nèi)容和貸款落地內(nèi)容不一致是常態(tài)，部分項(xiàng)目甚至呈現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，一定程度上影響了政策的嚴(yán)肅性。

《實(shí)施導(dǎo)則》明確規(guī)定項(xiàng)目入庫(kù)后內(nèi)容原則上不得調(diào)整，重大變更需按照新項(xiàng)目重新入庫(kù)。此處需分辨項(xiàng)目的重大變動(dòng)和一般變動(dòng)。原則上，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后、通過竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收前的建設(shè)過程中，項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護(hù)措施五個(gè)因素中的一項(xiàng)或一項(xiàng)以上發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致環(huán)境影響顯著變化（特別是不利環(huán)境影響加重）的，即應(yīng)界定為重大變動(dòng)。其中，污染影響類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)照《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》（環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2020〕688號(hào)）界定是否屬于重大變動(dòng)；生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)照《生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》界定是否屬于重大變動(dòng)；生態(tài)環(huán)境部發(fā)布行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的，按行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單執(zhí)行。未列入重大變動(dòng)清單的，則界定為一般變動(dòng)。

按《實(shí)施導(dǎo)則》要求，項(xiàng)目在入庫(kù)后，原則上發(fā)生一般變動(dòng)也是不被允許的。當(dāng)然，如果根據(jù)銀行信貸要求，如確需調(diào)整的，可向生態(tài)環(huán)境部匯報(bào)，取得其認(rèn)可；發(fā)生重大變動(dòng)的，需重新申報(bào)。

（三）待落實(shí)部分

1. 省級(jí)配套落實(shí)

部分省份的省庫(kù)或省級(jí)試點(diǎn)政策和《實(shí)施導(dǎo)則》存在沖突。如江蘇省《江蘇省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）實(shí)施工作方案（試行）》規(guī)定各單體子項(xiàng)目均須完成可研批復(fù)或備案等立項(xiàng)工作，并提交立項(xiàng)證明材料。這有待相關(guān)各省調(diào)整省級(jí)政策。

2. 監(jiān)督評(píng)估細(xì)則

《實(shí)施導(dǎo)則》規(guī)定項(xiàng)目組織主體在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期第二年開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目基本情況、實(shí)施進(jìn)展、評(píng)估結(jié)果等信息公開，接受公眾監(jiān)督。如何組織、公開哪些信息、在什么平臺(tái)公開、如公開信息與實(shí)際情況不符如何處理……，都需要細(xì)則落實(shí)。

3. 金融支持力度

一直以來相關(guān)參與方對(duì)EOD項(xiàng)目入庫(kù)的價(jià)值存疑，主要原因是項(xiàng)目不入庫(kù)也可以獲得金融機(jī)構(gòu)的支持，且?guī)焱忭?xiàng)目在貸款利率和周期優(yōu)惠等方面和入庫(kù)項(xiàng)目無甚差別。據(jù)悉，國(guó)家開發(fā)銀行現(xiàn)原則上已不支持庫(kù)外項(xiàng)目，其他金融機(jī)構(gòu)是否跟進(jìn)、項(xiàng)目名稱中刪除EOD相關(guān)字樣能否獲得國(guó)開行支持都有待觀察。

《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)EOD項(xiàng)目最大的價(jià)值 

《實(shí)施導(dǎo)則》中有一句話行文不多但分量極重，即要求項(xiàng)目“分析生態(tài)環(huán)境治理對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值提升作用，將價(jià)值提升空間較大的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)確定為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”，直指當(dāng)前部分EOD項(xiàng)目最大的癥結(jié)——生態(tài)環(huán)境治理對(duì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的賦能不足，部分項(xiàng)目甚至二者之間無甚關(guān)系，即生態(tài)環(huán)境不治理也不影響產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施。案例分析顯示，該類項(xiàng)目比重不低。

該現(xiàn)象嚴(yán)重制約社會(huì)資本參與項(xiàng)目的熱情。如產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目可獨(dú)立實(shí)施，社會(huì)資本為什么要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理這一“負(fù)擔(dān)”？社會(huì)資本即使愿意參與組建項(xiàng)目公司，也極不愿意將自身投資利潤(rùn)用以反哺生態(tài)環(huán)境治理。反哺邏輯差，生態(tài)治理統(tǒng)籌實(shí)施的“包袱”，而非“紅利”，市場(chǎng)測(cè)試的結(jié)果必然是項(xiàng)目沒有吸引力，最后地方國(guó)企大概率成為項(xiàng)目直接或間接實(shí)施主體。在消耗地方國(guó)企資源后，EOD項(xiàng)目又該何去何從？

要改變?cè)摤F(xiàn)象，就要按照《實(shí)施導(dǎo)則》要求，挖掘生態(tài)環(huán)境治理對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的價(jià)值提升作用。該價(jià)值提升作用可體現(xiàn)在兩方面：一是生態(tài)環(huán)境治理可為產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供必須的產(chǎn)業(yè)開發(fā)要素，如原料等；二是生態(tài)環(huán)境治理可提高產(chǎn)業(yè)開發(fā)的效益，包括提高產(chǎn)品售價(jià)、降低產(chǎn)品成本等。按此思路，EOD項(xiàng)目大有可為。鹽堿地治理后發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖，養(yǎng)殖糞污治理后為鹽堿地提供肥力；廢棄礦洞整治后開展壓縮空氣儲(chǔ)能，結(jié)合規(guī)?；夥?項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)光儲(chǔ)農(nóng)牧一體化，等等。

EOD項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、內(nèi)容全，對(duì)地方而言是系統(tǒng)性工程，堪稱投融資項(xiàng)目中的奢侈品?！秾?shí)施導(dǎo)則》將為EOD項(xiàng)目的規(guī)范和成熟打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。