農(nóng)村生活污水治理是當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，建立和完善相關(guān)政策法律體系是推動(dòng)該項(xiàng)工作的重要保障。

本文梳理了我國農(nóng)村生活污水治理的法律頂層設(shè)計(jì)以及自“十一五”以來農(nóng)村生活污水治理政策法律發(fā)展過程，按《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》的周期劃分為“著力推動(dòng)—重點(diǎn)發(fā)展—加速推進(jìn)—攻堅(jiān)提升”四個(gè)階段，對不同階段的特點(diǎn)進(jìn)行了分析，識別我國農(nóng)村生活污水治理存在的主要問題，并結(jié)合問題和當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)實(shí)際，提出了加速建立全過程、全要素的國家法律體系，加速建立全方位、一體化的政策制度和加速建立全鏈條、系統(tǒng)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建議，以期為農(nóng)村生活污水治理制度建設(shè)提供參考。

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國農(nóng)村生活污水治理政策法律建設(shè)工作伴隨著農(nóng)村環(huán)境綜合整治起步，圍繞著農(nóng)村人居環(huán)境整治提升進(jìn)一步深化發(fā)展，現(xiàn)在又隨著鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的深入推進(jìn)，逐步走出一條具有中國特色的農(nóng)村生活污水治理之路。

據(jù)《2020年中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》公布數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村生活污水治理率達(dá)到25.5%，其中東、中、西部地區(qū)分別達(dá)到36.3%、19.3%和16.8%，相比2016年22%的治理率有了明顯提升。

但是，我國農(nóng)村生活污水治理存在總體發(fā)展水平不高、區(qū)域發(fā)展不平衡、設(shè)施建設(shè)不完善、管護(hù)機(jī)制不健全、政策法律有待加強(qiáng)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有待完善等問題，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求和農(nóng)民群眾對美好生活的向往還有較大的差距。

因此，明確農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀，識別存在的主要問題，建立完善的相關(guān)政策法律是推動(dòng)工作的重要保障。

本文系統(tǒng)總結(jié)了“十一五”到“十四五”期間我國農(nóng)村生活污水治理政策法律體系沿著“著力推動(dòng)—重點(diǎn)發(fā)展—加速推進(jìn)—攻堅(jiān)提升”四階段的發(fā)展特點(diǎn)，梳理我國農(nóng)村生活污水治理政策法律的演進(jìn)路徑和內(nèi)在邏輯，識別存在的主要問題，并結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)實(shí)際，提出了不僅要加速建立全過程、全要素的國家法律體系，還要加速建立全方位、一體化的政策制度，并進(jìn)一步加速建立全鏈條、系統(tǒng)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建議，以期為農(nóng)村生活污水治理制度建設(shè)提供參考。

目前，我國尚未對農(nóng)村生活污水治理進(jìn)行專門立法，相關(guān)規(guī)范主要散見于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）和《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》），《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）等法律法規(guī)中，隨著農(nóng)村生活污水治理工作的不斷推進(jìn)，逐步構(gòu)建了針對性不斷加強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度不斷加深的法律頂層設(shè)計(jì)，初步形成了以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)、《環(huán)境保護(hù)法》為指引、《水污染防治法》為主體，其他相關(guān)法律法規(guī)相互補(bǔ)充、銜接的法律體系。

《憲法》?！稇椃ā返诰艞l規(guī)定禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵害或破壞自然資源?！稇椃ā反_定了國家保護(hù)環(huán)境和資源的責(zé)任，是農(nóng)村生活污水治理的根本法律依據(jù)。

《環(huán)境保護(hù)法》。該法于1989年12月26日公布實(shí)施，2014年修訂，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了一般性規(guī)定，對農(nóng)村生活污水治理工作僅在第五十條和第五十一條作了原則性規(guī)定。

該法規(guī)定，各級人民政府應(yīng)重視農(nóng)業(yè)面源污染的防治，提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，積極開展環(huán)境監(jiān)測和污染防治工作，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水處理等環(huán)境保護(hù)工作。

《水法》。該法于1988年7月1日起施行，2002年修訂，2009年、2016年修改?！端ā访鞔_提出建立節(jié)水型社會的發(fā)展目標(biāo)，第二十三條要求“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源。”《水法》明確了農(nóng)村生活污水處理要遵循污水處理再利用的原則。

《水污染防治法》。該法于1984年頒布實(shí)施，1996年修正、2008年修訂、2017年修正?！端廴痉乐畏ā纷鳛楸Ｗo(hù)水環(huán)境的專門法，對防治水體污染、保護(hù)和改善水環(huán)境、保障人體健康和正常生活、促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)起到了具體的指導(dǎo)作用。

1984年首次頒布實(shí)施的該法律的重點(diǎn)是防止地表水污染，對農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥安全使用避免造成水污染進(jìn)行了規(guī)定。2008年全面修訂后，首次提出防治農(nóng)業(yè)面源污染，在第四章“水污染防治措施”中，設(shè)立一節(jié)專門提及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治。

2017年對法律再次進(jìn)行了修正，明確了各級人民政府的水環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，規(guī)定實(shí)施總量控制制度和排污許可制度，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治違法行為的懲治力度。特別指出國家支持農(nóng)村污水防治、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，以推進(jìn)農(nóng)村污水、垃圾集中處理。

地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村污水防治、垃圾處理設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。經(jīng)過三次修正和修訂，國家立法理念、基本法律制度和法律責(zé)任等多方面顯著進(jìn)步，更好地回應(yīng)了新時(shí)代水污染防治工作的要求。

《農(nóng)業(yè)法》。該法于1993年頒布，對農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)等方面作了具體的規(guī)定，其中有關(guān)水污染防治的法條，集中分布在“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)”這一章。

該法規(guī)定各級人民政府需加強(qiáng)小流域綜合治理，預(yù)防并治理水土流失；針對廢水排放對水體所造成的污染，縣級以上人民政府需責(zé)成相關(guān)單位開展治理，對污染狀況進(jìn)行科學(xué)評估，嚴(yán)格執(zhí)法，對違法主體依法論處。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。該法于2021年頒布，在第五章“生態(tài)保護(hù)”的第三十七條、第四十條和第七章“城鄉(xiāng)融合”的第五十二條中，從機(jī)制建設(shè)、耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度對農(nóng)村污水治理作了具體規(guī)定。

其中，第三十七條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府、村級組織、企業(yè)、農(nóng)民等各方面參與的共建共管共享機(jī)制，治理農(nóng)村垃圾和污水，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境；第四十條規(guī)定，禁止違法將未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理的城鎮(zhèn)污水向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移；第五十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)城鄉(xiāng)道路以及垃圾污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施，以推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

黨中央、國務(wù)院高度重視依法推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，經(jīng)過“十一五”至“十四五”期間的“著力推動(dòng)—重點(diǎn)發(fā)展—加速推進(jìn)—攻堅(jiān)提升”過程，我國逐步形成了相對較為完善的農(nóng)村污水治理相關(guān)政策體系。

1.“著力推動(dòng)”——“十一五”期間開啟農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策制定新紀(jì)元，農(nóng)村生活污水治理成為重點(diǎn)內(nèi)容

十一五”期間，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，黨的十六屆五中全會提出推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，作出我國已經(jīng)跨入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段的重要判斷。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，明確要加大保護(hù)環(huán)境力度，積極防治農(nóng)村面源污染。

但是，隨著重化工產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境任務(wù)異常艱巨。相對于城市水污染控制，農(nóng)村污水治理一直處于嚴(yán)重滯后狀態(tài)。據(jù)原建設(shè)部2005年抽樣調(diào)查結(jié)果，96%的村莊沒有排水渠道和污水處理系統(tǒng)，生產(chǎn)和生活污水隨意排放，危害群眾健康。

2007年，《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》第一次以國務(wù)院名義印發(fā)，提出“深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，明確開展農(nóng)村環(huán)境綜合整理。

同年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原環(huán)保總局等部門發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作意見》，要求大力推進(jìn)農(nóng)村生活污染治理，因地制宜開展農(nóng)村污水治理行動(dòng)，逐步推進(jìn)縣域污水和垃圾處理設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。

2008年，國務(wù)院首次召開全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會議，表明了黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與城市環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌考慮且全面推進(jìn)的決心。

2009年，原環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、發(fā)展改革委推出《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實(shí)施方案》，提出實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”優(yōu)先治理淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、松花江、三峽庫區(qū)及其上游、南水北調(diào)水源地及沿線等水污染防治重點(diǎn)流域、區(qū)域；重點(diǎn)支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和垃圾處理等。

原環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部設(shè)立了中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金,其中用于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”的專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持農(nóng)村生活污水治理。

同年，原住建部發(fā)布《分區(qū)域農(nóng)村生活污水處理技術(shù)指南》，并組織編制了東北、華北、東南、中南、西南、西北六個(gè)地區(qū)的《農(nóng)村生活污水處理技術(shù)指南》，總結(jié)各地區(qū)農(nóng)村生活污水特征與排放要求，排水系統(tǒng)、農(nóng)村生活污水處理技術(shù)及選擇、處理設(shè)施管理、工程實(shí)例。

2010年，原環(huán)境保護(hù)部頒布《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，指導(dǎo)各地制訂農(nóng)村生活污水的防治規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)，要求在源頭削減、污染控制與資源化利用的基礎(chǔ)上，遵循分散處理為主、分散處理與集中處理相結(jié)合的原則，對糞便和生活雜排水實(shí)行分離并進(jìn)行處理。

同年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《農(nóng)村生活污染控制技術(shù)規(guī)范》（HJ 574—2010），規(guī)范了低能耗分散式污水處理、集中污水處理、雨污水收集和排放幾大技術(shù)。

2.“重點(diǎn)發(fā)展”——“十二五”期間農(nóng)村生活污水治理政策受到更廣泛關(guān)注，東部地區(qū)率先強(qiáng)力推進(jìn)

“十二五”期間，工業(yè)化進(jìn)入中期，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的階段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為全面建設(shè)小康社會根本要求。2012年召開黨的十八大提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，農(nóng)村污水治理受到全社會的關(guān)注。

第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過全面修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》，以法律形式確定應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金支持農(nóng)村生活污水處理。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、農(nóng)村河道綜合整治和水污染綜合治理的總體要求。

《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》明確要提高農(nóng)村生活污水和垃圾處理水平，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和規(guī)模較大村莊建設(shè)集中式污水處理設(shè)施，將城市周邊村鎮(zhèn)的污水納入城市污水收集管網(wǎng)統(tǒng)一處理，居住分散的村莊要推進(jìn)分散式、低成本、易維護(hù)的污水處理設(shè)施建設(shè)。

國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，要求應(yīng)循序漸進(jìn)改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，重點(diǎn)治理農(nóng)村垃圾和污水。

原環(huán)境保護(hù)部辦公廳制定了《農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量綜合評估技術(shù)指南（征求意見稿）》，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出農(nóng)村污水治理要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，要建立污水處理等公用設(shè)施的長效管護(hù)制度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化，要探索提煉農(nóng)村生活污水處理工程技術(shù)方案。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》（GB/T 32000—2015）規(guī)范文件?！掇r(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)與投資指南》也隨之出臺，行業(yè)對標(biāo)準(zhǔn)問題開始關(guān)注。

3.“加速推進(jìn)”——“十三五”期間農(nóng)村生活污水治理政策密集出臺，為建設(shè)農(nóng)村生態(tài)宜居注入新的動(dòng)力

2018年的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，中共中央總書記習(xí)近平作出堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要指示，開啟了新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的新階段。

“十三五”時(shí)期國家密集出臺一系列政策，確立了“因地制宜、尊重習(xí)慣，應(yīng)治盡治、利用為先，就地就近、生態(tài)循環(huán)，梯次推進(jìn)、建管并重，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶、效果長遠(yuǎn)”的農(nóng)村生活污水治理基本思路。

各地立足我國農(nóng)村實(shí)際，以污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用為導(dǎo)向，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)區(qū)域，選擇適宜模式，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化管護(hù)機(jī)制，走出了善作善成、久久為功的中國特色農(nóng)村生活污水治理之路。

2016年，國務(wù)院出臺的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，要求全國所有縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)具備污水收集處理能；整縣推進(jìn)農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理；積極推進(jìn)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸。

2017年，十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富。

同年，原環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，提出要因地制宜選取農(nóng)村生活和垃圾污水治理技術(shù)和模式。

2018年，以深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)為引領(lǐng)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，要求因地制宜、梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，著力解決農(nóng)村污水橫流、水體黑臭等問題。

同年，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，提出各?。▍^(qū)、市）要區(qū)分排水方式、排放去向等，加快制、修訂農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)，篩選農(nóng)村生活污水治理實(shí)用技術(shù)和設(shè)施設(shè)備，采用適合本地區(qū)的污水治理技術(shù)和模式，保障農(nóng)村污染治理設(shè)施長效運(yùn)行；生態(tài)環(huán)境部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳出臺《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求各地按照自身特點(diǎn)制定農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)。

全國絕大多數(shù)?。▍^(qū)、市）出臺了地方農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為農(nóng)村環(huán)境管理、選擇農(nóng)村污水處理技術(shù)和工藝，指導(dǎo)污水處理設(shè)施建設(shè)和核算運(yùn)行維護(hù)成本的重要依據(jù)。

2019年，生態(tài)環(huán)境部會同水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導(dǎo)意見》，在農(nóng)村地區(qū)啟動(dòng)黑臭水體治理工作，開展排查、摸清底數(shù)，選擇典型區(qū)域先行先試，按照“分類治理、分期推進(jìn)”的工作思路，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性，補(bǔ)齊農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突出短板。

同年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》，這是第一部專門針對農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見，闡述了農(nóng)村生活污水治理的重要意義，確立了推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的總體要求、遵循的基本原則，確定了全面摸清現(xiàn)狀、科學(xué)編制行動(dòng)方案、合理選擇技術(shù)模式、促進(jìn)生產(chǎn)生活用水循環(huán)利用、加快標(biāo)準(zhǔn)制修訂、完善建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村廁所革命和推進(jìn)農(nóng)村黑臭水體治理的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)等一系列規(guī)劃方案指導(dǎo)意見和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2019年9月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《縣域農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃編制指南（試行）》，指導(dǎo)各地編制《縣域農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃》，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性。

同年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《農(nóng)村生活污水處理工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了農(nóng)村生活污水處理工程建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)及管理，成為農(nóng)村生活污水處理工程選用適用技術(shù)、保證處理效果、開展監(jiān)督管理依據(jù)。

2020年中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會建設(shè)行業(yè)分會發(fā)布了《小型生活污水處理設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)》《小型生活污水處理設(shè)備評估規(guī)則》《村莊生活污水處理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)程》三項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)自2021年3月1日起實(shí)施。

《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》顯示，2020年我國全建制鎮(zhèn)鄉(xiāng)村農(nóng)村污水處理設(shè)施的數(shù)量為11374座、處理能力2877萬m3/d,約為2016年約3倍和2倍。農(nóng)村生活污水治理建設(shè)速度明顯加大。

4.“攻堅(jiān)提升”——“十四五”期間農(nóng)村生活污水治理政策制定更加系統(tǒng)精準(zhǔn)，各方治理措施向縱深推進(jìn)

2021年，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性勝利、全面建成了小康社會。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，提出實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，統(tǒng)籌農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體治理，因地制宜建設(shè)污水處理設(shè)施。

同年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，提出持續(xù)打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求注重統(tǒng)籌規(guī)劃、有效銜接，因地制宜推進(jìn)生活污水治理，基本消除較大面積的農(nóng)村黑臭水體，改善農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)村生活污水治理的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)也從“堅(jiān)決打好”到“深入打好”。

為接續(xù)推進(jìn)新發(fā)展階段農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》，明確有較好基礎(chǔ)、基本具備條件和地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)等三個(gè)類型地區(qū)農(nóng)村生活污水治理和長效管護(hù)機(jī)制目標(biāo)，提出分區(qū)分類推進(jìn)治理，重點(diǎn)整治水源保護(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、中心村、旅游風(fēng)景區(qū)等人口居住集中區(qū)域農(nóng)村生活污水，加強(qiáng)農(nóng)村黑臭水體治理，基本消除較大面積黑臭水體，是扎實(shí)推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)村生活污水治理提效工作的重要依據(jù)。

《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持縣域生活垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)的通知》等指導(dǎo)性文件依次出臺，吸引各類社會資本投入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力爭補(bǔ)足長期以來農(nóng)村生活垃圾污水收集處理設(shè)施存在的欠賬。

可以預(yù)期“十四五”時(shí)期是農(nóng)村生活污水治理加快發(fā)展速度的關(guān)鍵期，更是建設(shè)質(zhì)量提升的黃金期。

近年來，隨著我國農(nóng)村生活污水治理的工作力度不斷加大，農(nóng)村生活污水治理政策法律也實(shí)踐中不斷完善，為新時(shí)期農(nóng)村生活污水治理工作打下了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗(yàn)。

但是現(xiàn)行農(nóng)村生活污水治理的政策法律一些問題，從總體上來看，主要體現(xiàn)在法律規(guī)范政策定性和框架性的內(nèi)容多、定量和科學(xué)指導(dǎo)內(nèi)容少，指導(dǎo)性、方向性的規(guī)定較多、剛性長牙齒的較少。

1.法律剛性有待加強(qiáng)

國家層面缺乏專項(xiàng)法律規(guī)范?，F(xiàn)行的與農(nóng)村人居環(huán)境改善相關(guān)的法律和行政法規(guī)，對強(qiáng)化農(nóng)村生活污水治理工作發(fā)揮了積極作用，由于受當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境、管理體制的限制，零散地體現(xiàn)在各個(gè)部門法中，多是原則性規(guī)定，沒有明確農(nóng)村生活污水治理的細(xì)節(jié)問題，缺少具體、可行的方案。

難以完全適應(yīng)當(dāng)前工作的需要，不足以規(guī)范農(nóng)村生活污水治理工作。如現(xiàn)行的《水污染防治法》更多的是針對重點(diǎn)水污染物、有毒有害水污染物、工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水防治的監(jiān)督管理，對于農(nóng)村地區(qū)亂排生活污水行為缺少相應(yīng)法律責(zé)任條款；《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》更多的是要求各級人民政府要因地制宜規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)好垃圾污水處理設(shè)施，缺少違反相關(guān)規(guī)定的處罰。

與德國、日本等農(nóng)村現(xiàn)代化國家相比，我國農(nóng)村生活污水治理領(lǐng)域一直沒有形成一套比較完整的、規(guī)范的法律體系，沒有明確各級人民政府在農(nóng)村生活污水治理中的責(zé)任劃分，導(dǎo)致在實(shí)際工作中打亂仗，影響治理的效果。

2.地方立法尚且滯后

我國農(nóng)村生活污水治理迎來快速推進(jìn)和攻堅(jiān)提升階段，特別是“十三五”以來，在國家政策的強(qiáng)力推動(dòng)下，我國相繼制定了一系列相關(guān)配套的政策、指南、實(shí)施方案，以及以縣域?yàn)閱挝唤y(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

但是，從全國范圍看，在快節(jié)奏的農(nóng)村生活污水治理發(fā)展過程中，政策梳理總結(jié)、提升升級不夠。地方層面的相關(guān)政策的效力等級較低，缺乏地方立法不利于今后農(nóng)村生活污水治理工作的系統(tǒng)性、規(guī)范性、有序性推進(jìn)。

3.政策有待不斷完善

一是體制機(jī)制不健全。農(nóng)村生活污水治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、水利、科技、發(fā)改、自然資源、鄉(xiāng)村振興、財(cái)政、銀保監(jiān)等多個(gè)部門，需要整合多方力量,條塊結(jié)合、部門聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)。

在國家層面，根據(jù)中央農(nóng)辦等九部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》精神，明確了由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭改善農(nóng)村人居環(huán)境，生態(tài)環(huán)境部門具體抓好農(nóng)村生活污水治理的工作職責(zé)。

而伴隨著地方機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村生活污水治理職能和監(jiān)管職能進(jìn)一步被調(diào)整，有的地區(qū)由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)牽頭抓總、有的地區(qū)是住建部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、還有的地區(qū)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門具體落實(shí)，如浙江省明確由省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭抓好農(nóng)村生活污水治理；江西省吉安市成立了全域推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在吉安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等等。

更多的地區(qū)部門之間職能分工不夠細(xì)化明確、權(quán)力和責(zé)任歸屬不清晰、權(quán)利邊界不明晰，農(nóng)村生活污水治理缺乏管理主體，相互推諉情況也時(shí)有發(fā)生，工作推進(jìn)中未形成合力，各建各管情況較為普遍。

二是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。雖然大部分都相應(yīng)出臺了農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)實(shí)施意見或農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案，但真正落實(shí)了縣域或鄉(xiāng)域農(nóng)村污水治理專項(xiàng)規(guī)劃或方案的地區(qū)少之又少，各地普遍面臨著農(nóng)村污水治理底數(shù)不清、任務(wù)分解未落實(shí)的問題。

在工作實(shí)際中，存在上級主管部門為完成任務(wù)把農(nóng)村生活污水治理責(zé)任直接壓給縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的現(xiàn)象，由于中央支持農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)資金有限，地方用于農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)的資金投入不足，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)既缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)能力、也缺少建設(shè)運(yùn)維的資金和隊(duì)伍，導(dǎo)致在政策執(zhí)行、項(xiàng)目銜接上力不從心，嚴(yán)重影響農(nóng)村生活污水治理工作進(jìn)度。同時(shí)，當(dāng)前機(jī)制還缺乏對第三方和農(nóng)戶責(zé)權(quán)的明確規(guī)定，忽視了農(nóng)戶是直接收益主體，這帶來了“干部干、百姓看”的潛在弊端。

4.規(guī)范制定較為零散

農(nóng)村生活污水標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺位、技術(shù)選擇偏離實(shí)際需求，使得管理缺乏科學(xué)依據(jù)，這是農(nóng)村污水治理亟待解決的問題。

雖然大多地區(qū)制定了農(nóng)村生活污水治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或技術(shù)指南，但農(nóng)村生活污水治理的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、裝備、安裝、運(yùn)行、維護(hù)、評價(jià)、驗(yàn)收等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不完善，在實(shí)際操作中簡單套用“城鎮(zhèn)治理模式”的現(xiàn)象比較普遍，在設(shè)計(jì)處理能力時(shí)往往忽視農(nóng)村實(shí)際常住人口所需、當(dāng)?shù)厣盍?xí)性、氣候條件等，造成“平時(shí)收不上來水、過節(jié)處理不了水”，各地農(nóng)村生活污水治理設(shè)施出現(xiàn)不同程度的“曬太陽”現(xiàn)象。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，現(xiàn)行農(nóng)村生活污水治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系仍無法滿足經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是干旱地區(qū)、高寒地區(qū)和丘陵地區(qū)生活污水治理需求，不少地區(qū)對已有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺少總結(jié)提煉和分類指導(dǎo)，在建設(shè)上對污水處理設(shè)施出水水質(zhì)、設(shè)計(jì)規(guī)范、運(yùn)維監(jiān)測等制度缺乏頂層設(shè)計(jì)，頻繁變更建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，從而增加基層工作推進(jìn)難度。 

1.加速建立全過程、全要素的國家法律體系

制定國家層面的專門法。盡快推進(jìn)制訂“中國農(nóng)村人居環(huán)境整治法”，進(jìn)而制定“中國農(nóng)村生活污水防治法”，并以此為核心圍繞農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)和市場監(jiān)管,強(qiáng)化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行資金保障制度,推動(dòng)農(nóng)村生活污水處理產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、法制化、專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，建立更加完善的農(nóng)村生活污水治理法律法規(guī)體系。

鼓勵(lì)地方因地制宜加強(qiáng)立法。尊重基層首創(chuàng)精神，充分考慮不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村的差異性，因地制宜、循序漸進(jìn)地，制定適合該地區(qū)、覆蓋農(nóng)村生活污水治理設(shè)施安裝、維護(hù)、清理、檢查全方面的條例和管理辦法，開展地方立法。

浙江省2019年制定《浙江省農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理?xiàng)l例》，這是首部涉及農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理的省級地方性法規(guī)，標(biāo)志著農(nóng)村生活污水治理進(jìn)入地方立法階段，填補(bǔ)了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理的法律空白。

2.加速建立全方位、一體化的政策制度

建立中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化分工協(xié)作、壓實(shí)地方責(zé)任、注重試點(diǎn)引路。

中央層面負(fù)責(zé)對體制機(jī)制、政策安排進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；省級層面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定本地區(qū)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施方案、推進(jìn)路徑圖、時(shí)間表，提出務(wù)實(shí)管用的措施；以縣域?yàn)閱挝唤y(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)政策措施落實(shí)落地。

厘清涉及農(nóng)村生活污水管理的體制機(jī)制，針對農(nóng)村生活污水治理所涉及的國家發(fā)展和改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等多個(gè)政府部門，明確主管部門，分清政府各部門的職責(zé)分工、權(quán)力邊界以及法律責(zé)任。

制定和調(diào)整政策要充分考慮行業(yè)以及關(guān)聯(lián)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嶋H情況，加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，建立文件清理長效機(jī)制，使各項(xiàng)政策相互促進(jìn)、相得益彰。

建立完善中央扶持、地方各級補(bǔ)助、農(nóng)民支持和企業(yè)參與的多元化投入機(jī)制。

制定優(yōu)惠政策、設(shè)立準(zhǔn)入條件，引導(dǎo)具有一定資金實(shí)力、技術(shù)能力的第三方參與農(nóng)村生活污水治理的全過程，明確其責(zé)任義務(wù)，既要符合農(nóng)村生活污水治理的公益屬性，也必須滿足第三方作為企業(yè)營利的本質(zhì)屬性；需要制訂政策剛性規(guī)定農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃資金、建設(shè)資金、運(yùn)行維護(hù)管護(hù)等方面的資金要統(tǒng)一納入成本。

加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)的剛性作用。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，既要圍繞人居環(huán)境提升目標(biāo)進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，又要著力解決當(dāng)前農(nóng)村生活污水面臨的突出問題。

發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，加強(qiáng)規(guī)劃管理、規(guī)劃技術(shù)支撐作用，建立國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的農(nóng)村生活污水治理國家規(guī)劃體系。

3.加速建立全鏈條、系統(tǒng)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建系統(tǒng)化的農(nóng)村生活污水治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為全國范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水治理提供具體的技術(shù)指引。

在綜合考量農(nóng)村生活污水治理技術(shù)可靠性、經(jīng)濟(jì)可行性以及環(huán)境可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建涵蓋農(nóng)村生活污水處理規(guī)劃設(shè)計(jì)、模式選用、排放標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)施建造、設(shè)備選用、安裝運(yùn)維、管理使用、污水回用、建設(shè)驗(yàn)收、運(yùn)行管護(hù)、監(jiān)測評估、監(jiān)管服務(wù)等全過程的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成體系。

通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范明確開展農(nóng)村生活污水處理的遵循準(zhǔn)則和負(fù)面清單。此外，制訂農(nóng)村生活污水處理效益評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)村生活污水高效治理。

遵循“國家標(biāo)準(zhǔn)保底線、地方標(biāo)準(zhǔn)求差異”的原則建立標(biāo)準(zhǔn)體系。國家標(biāo)準(zhǔn)著眼守底線、?；荆_保農(nóng)村生活污水治理全國可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；地方性標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合各地區(qū)的特點(diǎn)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、污水排放與利用等關(guān)系，因地制宜地制定和實(shí)施相關(guān)的設(shè)計(jì)、排放、建設(shè)、施工全鏈條標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，引導(dǎo)、規(guī)范和推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理以及該行業(yè)企業(yè)發(fā)展。

作者：文/周鴻  劉韻秋  楊凱  陳璐維  郭云

來源：環(huán)境保護(hù)

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)服務(wù)處。周鴻系本文通訊作者）