黨的二十大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)江河湖庫生態(tài)環(huán)境治理。加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境治理，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、滿足人民日益增長的生態(tài)環(huán)境需求，具有十分重要的意義。

自我國《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來，江河湖庫水資源和水生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)和治理，水生態(tài)環(huán)境安全和水生態(tài)文明建設(shè)被提升到國家戰(zhàn)略高度。

新形勢下，水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目的綜合性更強(qiáng)、專業(yè)化要求更高、資金需求量更大，傳統(tǒng)的投融資模式難以滿足項(xiàng)目落地需求。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式通過引入市場化資源，挖掘和設(shè)計(jì)相關(guān)生態(tài)資源的開發(fā)價(jià)值和盈利潛能，開發(fā)出新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，可使傳統(tǒng)收益能力較弱的水生態(tài)治理項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)深度融合且收益較好的綜合項(xiàng)目，推動(dòng)項(xiàng)目有效落地實(shí)施。目前，水生態(tài)綜合治理也是EOD項(xiàng)目中占比最高的項(xiàng)目類型，全國各地已有實(shí)踐案例。

從國家層面看，在EOD模式提出之前，我國已完成生態(tài)文明建設(shè)、現(xiàn)代環(huán)境治理以及生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化方面的政策頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了“資源有償使用和補(bǔ)償”，將“生態(tài)資源”作為可量化價(jià)值的資源，為后續(xù)流域EOD項(xiàng)目的落地提供了政策依據(jù)。

隨著生態(tài)文明體制的逐步建立，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，從國家層面提出構(gòu)建“現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。水生態(tài)治理屬于現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的重要內(nèi)容，上述文件為社會資本參與流域治理提供了指引。

在生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化方面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，提出建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機(jī)制、價(jià)值評價(jià)機(jī)制、經(jīng)營開發(fā)機(jī)制、保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等五大機(jī)制，為生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了轉(zhuǎn)換路徑，創(chuàng)新了水生態(tài)治理項(xiàng)目的資金平衡方式。

從部委層面看，創(chuàng)建試點(diǎn)與扶持政策、支持工具實(shí)現(xiàn)了有效結(jié)合。2020年9月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，開啟了EOD模式的試點(diǎn)工作。截至目前，共征集批準(zhǔn)了兩批94個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目以及近200個(gè)入庫項(xiàng)目。其中，以生態(tài)保護(hù)修復(fù)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)為開發(fā)內(nèi)容的項(xiàng)目占比最高。

同時(shí)，財(cái)政部門為生態(tài)資源保護(hù)和利用打開政策“工具箱”，提供多種財(cái)政支持手段，主要集中在生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)和專項(xiàng)債兩個(gè)層面。2021年，財(cái)政部出臺《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，推出生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金；此后，將生態(tài)環(huán)保、市政水利等納入專項(xiàng)債重點(diǎn)支持的九大方向，為后續(xù)項(xiàng)目的啟動(dòng)提供支撐。

此外，在EOD項(xiàng)目實(shí)踐中，地方層面的政策打通了EOD項(xiàng)目落地“最后一公里”。

我國水生態(tài)治理的項(xiàng)目大多具有較強(qiáng)的公益性特征。長期以來，相關(guān)部門在水生態(tài)治理方面投入了不少財(cái)政資金，但水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制尚不健全，市場主體參與度和社會資本利用率較低。此外，現(xiàn)行的水生態(tài)補(bǔ)償多由地區(qū)協(xié)調(diào)商定，不能客觀反映水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際成本和所獲得的生態(tài)效益。

針對上述問題，亟須重新審視和思考水生態(tài)治理的發(fā)展方向和路徑。國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》、生態(tài)環(huán)境部等5部門聯(lián)合印發(fā)的《重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》均提出，未來水環(huán)境建設(shè)以大江大河大湖為骨干，全面統(tǒng)籌左右岸、上下游、地上地下、陸域海域、污染防治與生態(tài)保護(hù)，健全流域水生態(tài)環(huán)境管理體系，發(fā)揮好跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制作用，統(tǒng)籌推進(jìn)流域內(nèi)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定、保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用，協(xié)同推進(jìn)降碳減污、擴(kuò)綠增長。

此外，國家發(fā)展改革委啟動(dòng)全國第二批水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)時(shí)明確提出，不斷探索新形勢下統(tǒng)籌推動(dòng)流域水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展的新路徑，系統(tǒng)推動(dòng)流域整體保護(hù)、協(xié)同治理，加快培育綠色低碳新動(dòng)能；更好發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，建立起政府、企業(yè)、社會多元化投入機(jī)制。

EOD模式強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目必須與生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目具有關(guān)聯(lián)性，將公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效融合，進(jìn)行“肥瘦搭配”。

而且，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目須由一個(gè)主體統(tǒng)籌實(shí)施，一體化推進(jìn)建設(shè)運(yùn)營維護(hù)，以便各子項(xiàng)目之間的收益能夠做到統(tǒng)籌互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體的收支自平衡，由此可將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，為社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理投入和多元參與的目的。

目前，我國已有水生態(tài)治理EOD模式相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)闃I(yè)界提供借鑒參考。以臨安區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理與林業(yè)碳匯EOD項(xiàng)目（以下簡稱臨安EOD項(xiàng)目）為例。該項(xiàng)目總投資約12.86億元。項(xiàng)目以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理念，以“鄉(xiāng)村振興”為基礎(chǔ)，以“三產(chǎn)相融”農(nóng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為載體，以“碳匯、碳金融”為助力的思路，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建，助力臨安區(qū)打造高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐案例，高質(zhì)量共同富裕示范樣板。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在以EOD模式實(shí)施水生態(tài)治理項(xiàng)目過程中，還需要注意以下幾點(diǎn)：

一是注重生態(tài)治理的急迫性和系統(tǒng)性。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向?qū)嵸|(zhì)是問題導(dǎo)向，而非工程導(dǎo)向。要充分梳理影響地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)、水污染防治、河道綜合整治等水生態(tài)問題，明確問題的根源，有針對性地制定治理方案。

二是充分挖掘項(xiàng)目收益來源。科學(xué)篩選和設(shè)計(jì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)部收益平衡。項(xiàng)目收益來源有兩種途徑：其一是“生態(tài)治理增肥”，即直接利用生態(tài)治理相關(guān)資源資產(chǎn)（如水、砂石、淤泥、土地等）開發(fā)相關(guān)服務(wù)或產(chǎn)品；其二是“產(chǎn)業(yè)開發(fā)育肥”，即間接利用生態(tài)治理成果（如秀美環(huán)境、生物多樣性等），培育適宜產(chǎn)業(yè)。

三是確保項(xiàng)目一體化實(shí)施。可由公開程序一次性確定項(xiàng)目實(shí)施主體，由實(shí)施主體完成項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。實(shí)施主體可以是項(xiàng)目投資人獨(dú)資，也可以是項(xiàng)目投資人與地方政府融資平臺公司成立的項(xiàng)目公司。實(shí)施主體可通過控股專業(yè)子公司的方式，吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)參與具體項(xiàng)目。

四是不新增地方政府隱性債務(wù)。項(xiàng)目借貸資金和不符合國家規(guī)定的股東借款、“名股實(shí)債”等資金，不得作為投資項(xiàng)目資本金?；I措投資項(xiàng)目資本金，不得違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)，不得違反國家關(guān)于國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率相關(guān)要求，注重資本金的真實(shí)性、合規(guī)性，嚴(yán)格把控投資收益、貸款風(fēng)險(xiǎn)。

五是注重程序合規(guī)性。不宜采用授權(quán)等方式指定項(xiàng)目實(shí)施主體；注意項(xiàng)目立項(xiàng)類別和方式的合理性；不以土地出讓收益、土地指標(biāo)交易收益、封閉區(qū)域新增財(cái)政收入返還等作為項(xiàng)目資金來源；合規(guī)取得砂石資源等自然資源資產(chǎn)的處置權(quán)、收益權(quán)。